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推行现代增值税 相应调整税收管理职能 实现国税地税系统管理职能双加强目标

2021-01-29中国国际税收研究会

  编者按:我国现行的商品劳务税制,税制结构复杂,税收征管繁琐。如果将现行增值税、营业税合为一种税,将有利于排除商品劳务税因多家分征管理所产生的政策上的不统一,管理机制的不协调,管理中缝隙过多和管理职能重复交叉等种种弊端。从而更有利于提高政策执行效率机制运行效率和税收管理效率,进一步增强商品劳务税制的经济和财政功能,对提高税务机关的管理效能会有很大的好处。作者认为,借助增值税改革之机,合理调整国税、地税系统的税收管理职能范围,更有利于调动两个税务系统人员的积极性,推动整个税收工作的开展。

  推行现代增值税,必然要相应地调整税务部门的税收管理职能。对此,人们产生了一些疑虑,这会不会产生有的税务机构管理职能弱化的不良后果。
  要把这个疑问讲清楚,需要回答三个问题:优化增值税制对商品劳务税制结构会引发哪些变化?改革后的增值税应当如何管理?税务征收机关内部的管理分工应如何调整?
  第一个问题:优化增值税制是规范和完善商品劳务税制的一项重大改革,它将使商品劳务税制结构发生哪些变化。
  我国现行的商品劳务税制实行的是“四种税(费),三家管,多次征”的税收体制。“四种税(费)”是在商品制造和商品流转环节征收的增值税,在服务业范围征收的营业税,随增值税、营业税及消费税附加的城市维护建设税,以及教育费附加。“三家管”是海关管进口环节的增值税、消费税。国家税务局管后续各环节的增值税和部分营业税,以及随增值税、营业税附加的城市维护建设税和教育费附加,地方税务局管营业税及随营业税附加的城市维护建设税及教育费附加。“多次征”是三家征收机关分税种多次向企业征税。这种商品劳务税体制,带来了税制结构的复杂性,税收政策的不合理性以及税收管理上的繁琐性。特别是这种商品劳务分割体制,本身存在着重复征税因素和税负不公平因素,如果不予以消除,就会产生不利于我国经济发展和财政稳定增长的负面效应。所以必须对它进行改革,才能达到优化商品劳务税制,充分发挥商品劳务税制整体优势的作用。
  将我国不完整增值税,改为在整个商品劳务领域统一征收的现代增值税,就会使商品劳务税制发生重大变化:
  1.它将使我国商品劳务税的多税种结构转为统一的增值税结构,从而实现简税制的目标。它不仅可以排除间接税制中固有的重复征税因素和多税种并用所产生的政策不统一、税负不公平因素,而且还可以排除多税种并征的给税制造成的复杂性和给税收征管造成的繁琐性因素,从而把我国不统一的、不合理的、复杂的商品劳务税制,转化为统一的、合理的、简化的商品劳务税制。
  2.将四种税(费)合一,创立了由一家对商品劳务税—增值税,实行统一管理的条件。从而,有利于排除商品劳务税因多家分割管理所产生的政策上的不统一,管理机制的不协调,管理中缝隙过多和管理职能重复交叉等种种弊端,从而更有利于提高政策执行效率、机制运行效率和税收管理效率。
  3.它将彻底改变原商品劳务税制因多种税(费)、多家管、多次征所形成的复杂的、不协调的征纳关系,建立征纳双方更协调、更方便、更简单、更能节约征缴成本的新的征纳关系。
  上述这些变化,是有利于我国经济发展的变化,是有利于财政稳定和增长的变化,也是有利于促进我国商品劳务税制向优化、良化、简化方向发展的变化。它对进一步增强商品劳务税制的经济和财政功能,提高商品劳务税制的管理效能都会有很大的好处。
  第二个问题:改革后的增值税应当如何管理?
  改革后的增值税属于一种在商品劳务领域全面实施的一个统一运行的税种,首先必须保证实施政策的统一性。同时增值税又是一个必须与完整的征扣税机制相依托的税种。因此,它必须保证运行机制的完整性和连贯性,这就是说,增值税这种具有自身特性的税制,要求在管理上必须统一,必须衔接。因此,最佳的选择应当是,一种税,一家管,一次征。以有利于发挥管理上的整体效应。
  历史的经验证明,任何改革上的随意性,任何管理上的分割对增值税征扣税机制的运行都会产生极其不利的影响。比如,进口环节不征税,后续环节就无法扣税。从而必然会产生管理上的缝隙,使不法商人用假发票把无税产品转为有税产品,给扣税偷逃税以可趁之机。由此可见,我国曾频繁发生的大案、要案,与客观上存在的缝隙是有密切关系的。而且进口环节的不征税,还造成在进出口贸易额平衡条件下,使进口征税与出口退税在财政上形成不平衡,使财政不得不以退税率取代零税率,这又带来出口不能足额退税的矛盾,影响我国产品的出口。又比如出口退税由税务机关负责,但税务部门却不参与对出口货物的监管,这又造成管理中的缝隙,给不法商人假造出口报关单骗取出口退税以可趁之机。还比如增值税中间环节规定了扣税制度,完全没有必要再进行免税,但是,仍然出现了许多变相的税收优惠措施,这又导致了征扣税机制运行中的混乱。这些都可以从反面说明增值税实行统一管理的安全性和必要性。
  目前的国税系统已今非昔比,机构已遍设各地,包括所有进出口口岸,无论干部的力量和水平,都已完全具备统一管理的条件,由国税局统一管起来是完全可以做到的。
  第三个问题:税务机关内部的管理分工应如何调整?
  调整国税、地税系统的税收管理分工的初步设想是:
  1.进一步增强国家税务局的管理职能。
  改革后的增值税,按照一种税,一家管,一次征的要求,将增值税的管理任务全部交由国家税务局管理,使国家税务局成为以管共享税之中的增值税为主,同时管理中央税的征收机关。为此,国家税务局的职能应作以下调整。
  —为了强化进出口环节国内税,包括增值税、消费税的管理,在各口岸国家税务局设立直接管理进出口环节国内税的征管单位,以有利于与海关的业务联系,并方便纳税人在口岸就近履行纳税义务。各口岸局可采取与海关紧密合作的联合办公方式,相互协作,共同管理,密切配合,各司其职。
  —为了避免管理职能上的交叉,在将营业税纳入增值税,并由国家税务局统一管理后,把目前由国家税务局分管的部分所得税征收职能,转由地税系统管理,以有利于填补因两家分管所得税所形成的管理上的缝隙,并相应减轻国税系统的负担,以增强对增值税的管理职能。
  2.进一步增强地方税务局的管理职能。
  考虑到实行现代增值税,原来的营业税课税对象并入了增值税范围,地方税务局原有的主体税种已不复存在,为了适应这一职能转换的需要,强化地方税务局的税收管理职能,将我国另一共享税种—所得税(包括企业所得税与个人所得税)转由地方税务局统一管理,把所得税由目前国税地税分管模式转为由地税专管模式,同时地税系统还负责管理相关的地方税。
  这样做的好处是:
  —国家税务局将所得税征收职能转由地方税务局征收后,有利于国家税务局集中力量统一管理增值税。
  —地方税务局对所得税进行统一管理,有利于拓宽地方税务局税收管理范围,增强税收管理职能,进一步提高我国所得税管理的质量和效能。 
  增值税与所得税两大共享税,涉及中央与地方各省的经济利益。对共享税的管理,可以借鉴国外的经验,实行中央与地方政府双重领导的办法。所征收的税款,按照法定的比例分别入库,如有的国家对所得税采用固定比例,增值税则规定调整期限,如每四年依法调整一
  (自2010年7月20日《研究要报》 2010年第11期)